Miasta wojewódzkie w polityce rozwoju

Czy status administracyjny powinien mieć zasadniczy wpływ na możliwości rozwoju miasta? Teoretycznie – lepiej, żeby nie miał. Teoretycznie wyrównaniu szans rozwojowych służy polityka regionalna prowadzona na szczeblach kraju i województw. Miasta pozbawione wyższej rangi administracyjnej powinny mieć przypisane inne funkcje, których z kolei nie powinny pełnić ośrodki wyróżnione w podziale terytorialnym. W teorii tak powinno to działać, w praktyce jest zupełnie przeciwnie: w Polsce status miasta wojewódzkiego przekłada się na kolejne przywileje w polityce rozwoju.

Polityka rozwoju poszczególnych województw jest ukierunkowana na rozwój miasta wojewódzkiego. Nawet jeśli w deklaracjach mówi się o równoważeniu rozwoju, w praktyce elity skupione w mieście wojewódzkim zadbają o utrzymanie zasady „koszula bliższa ciału”. A nie dość, że miasta wojewódzkie „rządzą” w swoich województwach, ponadto są uprzywilejowane w polityce rozwoju na szczeblu krajowym. Status wojewódzki jest rękojmią, że dane miasto będzie uwzględniane wśród głównych ośrodków w kraju. Zobaczmy przykłady takich zapisów w rządowych dokumentach strategicznych.

Kierunki rozwoju kraju w perspektywie średniookresowej określa:

Strategia Rozwoju Kraju 2020

Jednym z trzech wyróżnionych „obszarów strategicznych” jest: III. Spójność społeczna i terytorialna. W tym obszarze ustalono trzy cele; z nich spójności terytorialnej dotyczy Cel III. Wzmocnienie mechanizmów terytorialnego równoważenia rozwoju oraz integracja przestrzenna dla rozwijania i pełnego wykorzystania potencjałów regionalnych. Obejmuje on cztery cele szczegółowe:

III.3.1. Tworzenie warunków instytucjonalnych, prawnych i finansowych dla realizacji działań rozwojowych w regionach
III.3.2. Wzmacnianie ośrodków wojewódzkich
III.3.3. Tworzenie warunków dla rozwoju ośrodków regionalnych, subregionalnych i lokalnych oraz wzmacniania potencjału obszarów wiejskich
III.3.4. Zwiększenie spójności terytorialnej” (s.4).

Jeden z celów jest zatem poświęcony wyłącznie 18 miastom wojewódzkim. Również jeden cel – całemu pozostałemu terytorium kraju: wszystkim innym miastom (około 900) oraz obszarom wiejskim. Ta opozycja: miasta wojewódzkie a reszta kraju – pokazuje stopień uprzywilejowania ośrodków wojewódzkich. A oto kierunki działań przewidziane wyłącznie dla miast wojewódzkich:

W celu wzmacniania ośrodków wojewódzkich postuluje się m.in. rozwijanie usług publicznych wyższego rzędu i funkcji symbolicznych dla podniesienia znaczenia tych ośrodków w skali krajowej i międzynarodowej. Podejmowane działania dotyczyć będą rozwijania funkcji metropolitalnych o znaczeniu międzynarodowym i krajowym, takich jak: funkcje gospodarcze, czyli obecność struktur zarządczych ważnych korporacji gospodarczych i finansowych; funkcje naukowe, przez które rozumie się zapewnienie najwyższych standardów funkcjonowania instytucji naukowych i badawczych, a przy tym bogatą ofertę centrów transferu technologii oraz funkcje kulturowe i symboliczne tj. obecność aktywnych placówek kulturalnych najwyższej rangi (s. 162).

Oczywiście brak podobnych zapisów dla dużych miast niewojewódzkich.

Powyższa strategia jest uszczegółowiona w dziewięciu strategiach sektorowych. Zobaczmy wybrane dwie, które w szczególności dotyczą wymiaru terytorialnego.

Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020

Z punktu widzenia polityki regionalnej najważniejsze obszary miejskie to Warszawa oraz miasta wojewódzkie, z uwzględnieniem par stolic województw: Zielonej Góry i Gorzowa Wielkopolskiego oraz Bydgoszczy i Torunia (s. 28).

Strategia określa trzy cele polityki regionalnej. Pierwszy to: Wspomaganie wzrostu konkurencyjności regionów. Kierunki działań polityki regionalnej w ramach celu 1 obejmują:

1.1. Wzmacnianie funkcji metropolitalnych ośrodków wojewódzkich i integracja ich obszarów funkcjonalnych
1.2. Tworzenie warunków dla rozprzestrzeniania procesów rozwojowych i zwiększania ich absorpcji poza ośrodkami wojewódzkimi
1.3. Budowę podstaw konkurencyjności województw – działania tematyczne (s. 96).

A zatem powielona jest tu dwoistość: miasta wojewódzkie a reszta kraju. Kierunek działań dla miast wojewódzkich:

koncentruje się na:
– rozwijaniu powiązań funkcjonalnych, infrastrukturalnych i instytucjonalnych między ośrodkami wojewódzkimi – węzłami sieci w układzie międzynarodowym i krajowym,
– wzmacnianiu funkcji metropolitalnych w sferze gospodarczej, społecznej, nauki i kultury (w tym funkcji symbolicznych) oraz wzmacnianiu roli ośrodków edukacji na poziomie wyższym – tworzących warunki dla gospodarki opartej na wiedzy,
– wspieraniu rozwiązań integrujących przestrzeń funkcjonalnych obszarów miejskich w zakresie zagospodarowania przestrzennego, transportu zbiorowego (infrastruktury, taboru i rozwiązań organizacyjnych), usług komunalnych, rynku pracy (s. 96).

Tylko dla miast wojewódzkich będzie miało miejsce:

wzmacnianie funkcji wyższego rzędu (funkcje metropolitalne) i podniesienie rangi (…) wśród metropolii i miast europejskich i światowych oraz rozwój powiązań sieciowych między nimi. Działania polityki regionalnej dotyczyć będą rozwijania funkcji metropolitalnych o znaczeniu międzynarodowym i krajowym, takich jak funkcje gospodarcze (obecność struktur zarządzania ważnymi korporacjami gospodarczymi i finansowymi), naukowe (zapewnianie najwyższych standardów instytucji naukowych i badawczych, bogata oferta centrów transferu technologii), kulturowe i symboliczne (obecność placówek kulturalnych najwyższej rangi, ważne wydarzenia kulturalne) (…). Wśród funkcji wyższego rzędu wspierany będzie także rozwój wysokospecjalistycznych usług medycznych (…); edukacji na poziomie wyższym i instytucji naukowo-badawczych (s. 101-102).

Podsumowując: w miastach wojewódzkich przewiduje się rozwój – wszystkiego. Zapisy dla ośrodków innych kategorii, o ile w ogóle się pojawiają, są zdawkowe.

Strategia Rozwoju Transportu do 2020 roku

W zakresie podejścia do sieci transportowej w Strategii przewijają się dwa podstawowe postulaty, które podtrzymują uprzywilejowaną pozycję miast wojewódzkich:
– wzajemne powiązanie miast wojewódzkich,
– powiązanie poszczególnych miast wojewódzkich z ich zapleczami.

Efektywne osiąganie celów rozwoju systemu transportowego w kraju wymaga, aby w pierwszej kolejności rozwijać powiązania infrastrukturalne w układzie krajowym i europejskim głównych ośrodków miejskich, tj. 18 ośrodków wojewódzkich (18 miast wojewódzkich, w tym dwie pary stolic województw: w województwach kujawsko-pomorskim i lubuskim), które koncentrują potencjał rozwojowy kraju tak, aby zapewnić przepływ wiedzy, kapitału i zasobów pomiędzy nimi (s. 42).

W ten sposób ośrodki wojewódzkie zyskują dodatkową przewagę nad innymi miastami. To pod ich kątem będzie kształtowana krajowa sieć transportowa. Będą również miały połączenia zapewniające ich dostępność w obrębie poszczególnych województw. Jednocześnie Strategia milczy na temat potrzeby zapewnienia dostępności innych dużych miast z ich zapleczy regionalnych. Budowanie spójnego – zintegrowanego komunikacyjnie – regionu jest przywilejem tylko dla miast wojewódzkich.

Powyższe dokumenty strategiczne mają umocowanie w Ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Natomiast politykę przestrzenną kraju określa Ustawa o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym. Główny rządowy dokument planowania przestrzennego to:

Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030

Koncepcja ustala hierarchię miast nieco odmiennie niż cytowana wyżej KSRR, wyróżniając dodatkową kategorię ośrodków regionalnych. Są to duże miasta nieposiadające statusu wojewódzkiego.

W skład podstawowych węzłów sieci powiązań funkcjonalnych miast w roku 2030 wchodzą:

– stolica i największe polskie miasta Warszawa oraz: Aglomeracja Górnośląska (Katowice wraz z miastami wchodzącymi w skład Górnośląskiego Związku Metropolitalnego), Łódź, Kraków, Trójmiasto (Gdańsk – Sopot – Gdynia z głównym ośrodkiem miejskim w Gdańsku; dalej: Trójmiasto), Wrocław, Poznań, Szczecin, kształtujący się duopol Bydgoszcz – Toruń oraz Lublin;

– miasta wojewódzkie o znaczeniu krajowym, w których następuje systematyczna koncentracja funkcji metropolitalnych o znaczeniu międzynarodowym i krajowym: Białystok i Rzeszów, Opole, Olsztyn, Kielce, Gorzów Wielkopolski i Zielona Góra.

Podstawową sieć osadniczą tworzą także połączone z głównymi węzłami ośrodki regionalne, stanowiące ważny element równoważenia rozwoju kraju: Częstochowa, Radom, Bielsko-Biała, Rybnik, Płock, Elbląg, Wałbrzych, Włocławek, Tarnów, Kalisz z Ostrowem Wlkp., Koszalin, Legnica, Grudziądz, Słupsk.

Do sieci metropolii dowiązane są ośrodki subregionalne i lokalne (s. 37).

Rodzaje miejskich obszarów funkcjonalnych wg KPZK

Kategoria ośrodków regionalnych została utworzona w celu wyrównania szans rozwojowych dużych miast porównywalnych z mniejszymi wojewódzkimi. Jednak już sama KPZK nie jest konsekwentna w tym zamyśle: w wielu miejscach umniejsza znaczenie ośrodków regionalnych w stosunku do wojewódzkich. Brzemienna w skutkach jest sprawa określenia miejskich obszarów funkcjonalnych, obejmujących duże miasta i powiązane z nimi gminy podmiejskie:

Obowiązkową delimitacją obszarów funkcjonalnych oraz przygotowaniem strategii i planów zagospodarowania dla całego obszaru funkcjonalnego ośrodka miejskiego obejmuje się wszystkie miasta wojewódzkie. W ten sposób zostanie wsparte wzmacnianie integralności przestrzennej i koncentracji funkcji metropolitalnych we wszystkich ośrodkach wojewódzkich, co będzie służyło rozwojowi wszystkich regionów Polski (s. 187).

Znamienne jest to utożsamienie koncentracji funkcji w miastach wojewódzkich z rozwojem „wszystkich” regionów. Koncepcja przewiduje wprawdzie możliwość, a nawet zaleca tworzenie obszarów funkcjonalnych ośrodków regionalnych, pozostawiając to jednak uznaniu samorządów województw.

Powyższy zapis przełoży się na tzw. zintegrowane inwestycje terytorialne – narzędzie pozyskiwania finansowania zewnętrznego na rozwój aglomeracji miejskich.
> ROF! MOF! RIT! ZIT! – nie dla psa kiełbasa

Rządowym dokumentem planistycznym dotyczącym rozwoju miast jest:

Krajowa Polityka Miejska 2023

Dokument obejmuje pięć celów szczegółowych (s. 12-14). Trzy pierwsze dotyczą wszystkich miast (acz jeden w szczególności obszarów metropolitalnych). Dwa ostatnie – miast poszczególnych kategorii. Z nich Cel 4. Poprawa konkurencyjności i zdolności głównych ośrodków miejskich do kreowania rozwoju, wzrostu i zatrudnienia (miasto konkurencyjne) – poświęcony jest tylko miastom wojewódzkim:

Główne ośrodki miejskie, tj. ośrodki metropolitalne i pozostałe ośrodki wojewódzkie wraz z ich otoczeniem funkcjonalnym, dysponują największym potencjałem rozwojowym (s. 14).

Dalej następuje od razu Cel 5. Wspomaganie rozwoju subregionalnych i lokalnych ośrodków miejskich. A zatem w ogóle nie zauważa się „ośrodków regionalnych” w rozumieniu KPZK – nie wyróżniono żadnej kategorii między miastami wojewódzkimi a subregionalnymi… Duże miasta niewojewódzkie – jak Bielsko-Biała, Częstochowa i Radom – są pominięte w Krajowej Polityce Miejskiej.

Przeznaczenie środków pomocowych z Unii Europejskiej w okresie finansowania 2014-2020 określa:

Umowa Partnerstwa

W Umowie przyjęto, iż koncentracja działań w wymiarze przestrzennym będzie następowała
w pięciu Obszarach Strategicznej Interwencji (OSI):

A. Polska Wschodnia,
B. Miasta wojewódzkie i ich obszary funkcjonalne,
C. Miasta i dzielnice miast wymagające rewitalizacji,
D. Obszary wiejskie w szczególności o najniższym poziomie dostępu mieszkańców do dóbr i usług warunkujących możliwości rozwojowe,
E. Obszary przygraniczne.

A zatem obszar B poświęcony jest wyłącznie miastom wojewódzkim, a obszar D – wyłącznie obszarom wiejskim. Nie ma natomiast specjalnego obszaru dla żadnej kategorii miast niewojewódzkich. Obszar C – poświęcony rewitalizacji – jest wszakże dostępny dla wszystkich miast, również wojewódzkich.

Umowa Partnerstwa wprowadza „zintegrowane inwestycje terytorialne” – specjalne narzędzie dla obszarów funkcjonalnych miast wojewódzkich:

ZIT realizowane są obligatoryjnie na terenie miast wojewódzkich i obszarów powiązanych z nimi funkcjonalnie, stanowiących jeden z kluczowych opisanych wcześniej OSI państwa (s. 215).

Narzędzie ZIT służy przede wszystkim rozwojowi transportu publicznego w skali miasta i aglomeracji:

Transport miejski jest w okresie 2014–2020 wspierany z poziomu krajowego – PO IiŚ i PO PW oraz regionalnego. Istotnym instrumentem koordynacji inwestycji w obszarach funkcjonalnych miast wojewódzkich są zintegrowane inwestycje terytorialne (ZIT). Strategia ZIT określa całościową koncepcję rozwoju transportu miejskiego na terenie objętym ZIT (s. 107).

Na te cele – w ramach ZIT – przeznaczona jest oddzielna pula środków finansowych:

Na podstawie art. 7 rozporządzenia ws. EFRR zapewniony został 5% udział krajowej alokacji EFRR na realizację zintegrowanych działań na rzecz zrównoważonego rozwoju miejskiego, które w przypadku Polski będą realizowane przy pomocy instrumentu ZIT dla miast wojewódzkich i powiązanych z nimi funkcjonalnie obszarów (s. 162).

Pod hasłem „zrównoważonego rozwoju miejskiego” będą wspierane wyłącznie miasta wojewódzkie.

Alokacja na „zintegrowane inwestycje terytorialne” dla miast wojewódzkich i ich obszarów funkcjonalnych w ramach regionalnych programów operacyjnych

Alokacja na „zintegrowane inwestycje terytorialne” miast wojewódzkich

Miasta wojewódzkie i ich obszary funkcjonalne wspierane są w ramach różnych programów operacyjnych. Oprócz działań realizowanych w tradycyjnym systemie realizacji, rozwojowi obszarów funkcjonalnych miast wojewódzkich służą specjalne instrumenty wsparcia. Przede wszystkim, część interwencji każdego z RPO dedykowana jest tym obszarom oraz realizowana poprzez ZIT wspierane środkami EFRR i EFS. Jednocześnie KPO, w szczególności POIiŚ i POPW, również za pośrednictwem FS, wspierają działania komplementarne, które preferują realizację projektów ważnych dla osiągania celów rozwojowych na terenie 18 miastach wojewódzkich i obszarów powiązanych z nimi funkcjonalnie (s. 208).

ZIT na terenie miast wojewódzkich i obszarów powiązanych z nimi funkcjonalnie finansowany jest obligatoryjnie ze środków alokacji RPO. Łącznie na poziomie wszystkich RPO alokacja przeznaczona na ten cel w stosunku do całkowitej alokacji poszczególnych funduszy przypadających dla Polski wynosi co najmniej 5,2% alokacji EFRR oraz 2,4% alokacji EFS (s. 216).

Powiela się ponadto zapisy dające miastom wojewódzkim uprzywilejowaną pozycję w krajowej sieci transportowej:

W obszarze transportu drogowego priorytetem jest kontynuacja działań zmierzających do stworzenia do jednolitej i spójnej sieci transportowej TEN-T (drogi o dużej przepustowości), która połączy główne ośrodki życia gospodarczego kraju (ośrodki wojewódzkie) między sobą, a także z ośrodkami miejskimi zlokalizowanymi w UE w ramach jednolitego europejskiego obszaru transportu (s. 120).

Największe środki zastrzeżone do wyłącznego użytku miast wojewódzkich zawiera:

Program Operacyjny „Infrastruktura i Środowisko”

Program zawiera 10 osi priorytetowych. Szczególne wsparcie dla ZIT miast wojewódzkich przewiduje Oś priorytetowa III. Rozwój sieci drogowej TEN-T i transportu multimodalnego. Miasta wojewódzkie uprzywilejowane są zarówno w zakresie inwestycji w krajowej sieci transportowej, jak i możliwości pozyskania środków na system transportu miejskiego:

Efektem będzie stworzenie spójnej sieci dróg o dużej przepustowości łączącej wszystkie miasta wojewódzkie z siecią TEN-T (s. 132).

W ramach POIiŚ w przypadku transportu miejskiego finansowane będą projekty wynikające ze Strategii Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych dla 13 miast wojewódzkich (z wyłączeniem miast Polski Wschodniej) (s. 169).

Działania dostępne tylko dla miast wojewódzkich pojawiają się także w innych osiach priorytetowych. Niektóre dotyczą infrastruktury technicznej. Działanie 1.5. Efektywna dystrybucja ciepła i chłodu:

W przypadku projektów pozakonkursowych inwestycje muszą wynikać z przygotowanych i zatwierdzonych przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej planów gospodarki niskoemisyjnej oraz strategii ZIT miast wojewódzkich (s. 53).

Działanie 1.6. Promowanie wykorzystywania wysokosprawnej kogeneracji ciepła i energii elektrycznej w oparciu o zapotrzebowanie na ciepło użytkowe:

Tryb pozakonkursowy będzie stosowany w przypadku miast wojewódzkich i ich obszarów funkcjonalnych, posiadających Strategie Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT) (s. 63).

Są też zastrzeżone środki na rozwój kultury w miastach wojewódzkich. Działanie 8.1. Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwój zasobów kultury:

Za kluczowe uznano inwestycje dotyczące (…) rozwoju czytelnictwa oraz sztuki współczesnej i/lub nowoczesnej w miastach wojewódzkich (s. 180-181).

Na koniec opisu osi priorytetowych przedstawiono:

Wymiar terytorialny prowadzonej interwencji:
A.1. Planowane wsparcie rewitalizacji w ramach PO
A.2. Wsparcie przedsięwzięć z zakresu zrównoważonego rozwoju obszarów funkcjonalnych miast wojewódzkich w ramach ZIT
A.3. Obszary wiejskie (s. 215-218).

Ponownie pojawia się oddzielny obszar dotyczący miast wojewódzkich. Nie uwzględnia się natomiast oddzielnie żadnej innej kategorii ośrodków miejskich.

Najnowszym rządowym dokumentem strategicznym jest:

Strategia na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju

W dokumencie kładzie się nacisk na równoważenie rozwoju w wymiarze terytorialnym. Niestety podejście do hierarchii ośrodków osadniczych powiela zapisy dokumentów wymienionych wyżej.

Przejawem słabości największych polskich aglomeracji – 18 miast wojewódzkich wraz z ich obszarami funkcjonalnymi – jest ich niska pozycja konkurencyjna na tle UE (s. 133).

A zatem należy się spodziewać działań zmierzających do ich wzmocnienia…? A co z innymi dużymi miastami, które wykazują słabość w stosunku nawet do polskich miast wojewódzkich? Niestety pozostałe ośrodki sklasyfikowano jako (co najwyżej) „miasta średnie” – w liczbie 255. Do tejże grupy, obok ponad dwustutysięcznych Częstochowy i Radomia, zalicza się 20-tysięczne Końskie i Kozienice…

Źródła: